Konsultacje społeczne, czyli władza pyta lud
Ogłaszane tak, żeby mało kto się o nich dowiedział, potem „odhaczane”, bo w końcu się odbyły. Opinie uczestników - niebrane pod uwagę. Takie wady konsultacji społecznych wymieniają ich krytycy. Czy w takiej formie w ogóle są jeszcze potrzebne?
Idea jest prosta. Konsultacje społeczne służą do tego, żeby władza każdego szczebla przedstawiała obywatelom swoje zamierzenia prawne czy inwestycyjne, a oni żeby mogli te plany ocenić, a nawet je zweryfikować. W teorii brzmi pięknie. W praktyce nie wygląda jednak tak różowo.
Pytają, tylko po co?
Problem pierwszy - władza nie zawsze bierze zdanie obywateli pod uwagę. Kiedy jesienią zeszłego roku Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska przeprowadzała konsultacje społeczne dotyczące odstrzału 410 bobrów w regionie, na przesłanie uwag do planu dała czas od 13 do 17 października. Odliczając dni wolne, konsultacje trwały całe trzy dni. Efekt? Uwagi przekazały trzy organizacje.
Wiosną 2015 r. ratusz przedstawił projekt zagospodarowania przestrzennego dla Podzamcza. Nad wytycznymi dla serca miasta planiści pracowali lata. Potem były spotkania z mieszkańcami i zaproszenie do zgłaszania uwag. Ratusz otrzymał ich 89. Urzędnikom wystarczyły trzy dni robocze, żeby odrzucić wszystkie propozycje i pod obrady Rady Miasta skierować pomysł miejskich planistów. - Dyskutujemy nad tym już od 2008 r. I wystarczy. Trzeba uchwalić plan, aby można było zrobić krok do przodu i uporządkować ten teren. Skończmy już dyskusję, co tam ma być, a czego nie - mówił wtedy prezydent Krzysztof Żuk.
Podobna sytuacja miała miejsce niedawno w przypadku Al. Racławickich. Pod koniec zeszłego roku Forum Kultury Przestrzeni wysłało do ratusza obszerny dokument z uwagami co do przebudowy ulic w tym rejonie miasta. Na drugi dzień urzędnicy wydali dla inwestycji decyzję środowiskową. Uznali, że uwagi RKP były już zgłaszane w ciągu kilku miesięcy konsultacji.
Najgłośniejszym ostatnio przykładem jest reforma oświaty. Minister Anna Zalewska ciągle powtarza, że likwidacja gimnazjów była szeroko omawiana. - Uwzględniliśmy ponad tysiąc uwag - zapewniała podczas listopadowej wizyty w Lublinie. Problem w tym, że trudno znaleźć nauczyciela, dyrektora szkoły czy rodzica, który byłby autorem tych uwag.
W MEN trwają teraz konsultacje ramowego planu nauczania. Wielu zainteresowanych przyznaje, że nie zamierza brać w nich udziału. - Pytanie, czy celem konsultacji jest wysłuchanie nauczycieli, dyrektorów oraz przyjęcie ich argumentów do wiadomości, czy uzyskanie informacji zwrotnej, którą MEN zamierza jakoś wykorzystać. Mam niestety wrażenie, że mamy do czynienia z opcją tylko informacyjną, bo decyzje już zapadły. A ja nie zamierzam zapewniać tym zmianom przysłowiowego listka figowego - zaznacza Zbigniew Jakuszko, dyrektor V LO w Lublinie.
Dyrektor Jakuszko dodaje, że taka sytuacja to nie tylko domena obecnych władz. - 19 lat temu brałem udział w spotkaniach z ówczesnym ministrem edukacji Mirosławem Handke, który wprowadzał gimnazja. Było tam wielu dyrektorów szkół. Ale po dwóch zjazdach już nas nie zapraszali. Dlaczego? Po prostu „znakomite” pomysły teoretyków rozkładaliśmy na czynniki pierwsze i wytykaliśmy wszystkie minusy - opowiada.
Trzeba też przyznać, że w niektórych sytuacjach władza uwzględnia zdanie obywateli. Lubelski ratusz po głosach mieszkańców zrezygnował z planów budowy kosztownej kładki nad al. Tysiąclecia. Projektując przebudowę Al. Racławickich urzędnicy zmienili przebieg ścieżek rowerowych tak, aby ograniczyć liczbę wycinek drzew. Mieszkańcy Tatar zablokowali plany Megatemu, który zamierzał zbudować przy ul. Mełgiewskiej blok energetyczny zasilany paliwami alternatywnymi (m.in. odpady komunalne, tworzywa sztuczne, tekstylia, biomasa). Inwestor zmienił koncepcję i zdecydował się na instalację opalaną drewnianymi zrębkami. - Ale pamiętajmy, że doszło do wielkiego protestu mieszkańców. Inaczej decyzja zostałaby podjęta za naszymi plecami - zaznacza Józef Nowomiński, przewodniczący Rady Dzielnicy Tatary.
Potrzeba odhaczenia
- O planowanej inwestycji Megatemu i o tym, że ratusz ma wydawać dla niej inwestycję środowiskową, dowiedziałem się przypadkiem - jakiś mieszkaniec wykazał się czujnością i powiesił na osiedlu kartkę z informacją - oburza się Józef Nowomiński.
Tutaj zaczyna się problem drugi - sposób powiadamiania mieszkańców o tym, że mogą zabrać głos w jakiejś sprawie. - Kiedy w 2000 roku uchwalano plan zagospodarowania przestrzennego dla Szerokiego, ogłoszenia w tej sprawie pojawiły się tylko w Kurierze Lubelskim. A przecież nie każdy czyta tę właśnie gazetę - zauważa Józef Kaźmierczak, przewodniczący Rady Dzielnicy Szerokie. - Czasami mam wrażenie, że miastu zależy, żeby dotrzeć do jak najmniejszej liczby osób, bo wtedy konsultacje szybciej się skończą i mogą być „odhaczone” - dodaje.
- Często urzędnicy ograniczają się w tej kwestii do minimum, o którym mówią przepisy, czyli strona internetowa plus ogłoszenie w urzędzie. Tymczasem wiadomo, że np. informacji w sieci w większości nie przeczytają seniorzy - tłumaczy Małgorzata Koziarek z Instytutu Spraw Publicznych, p.o. kierownika projektu Decydujmy Razem. - Tymczasem samorządy mają przecież mnóstwo możliwości w tym zakresie: tablice ogłoszeń, szkoły, domy kultury, świetlice. Wszędzie tam mogą umieszczać ogłoszenia. To tylko kwestia chęci - wyjaśnia.
W ramach projektu Decydujmy Razem opracowano kanon dobrych praktyk dotyczących sposobu prowadzenia konsultacji. Wskazano w nim m.in. na terminy organizowania spotkań konsultacyjnych. Dziś często odbywają się one bowiem w godzinach pracy urzędu - czyli wtedy, kiedy większość mieszkańców też jest w pracy. - Kolejna sprawa to język. Konsultowane sprawy powinny być opisywane w taki sposób, żeby każdy przeciętny mieszkaniec mógł je zrozumieć. Tymczasem urzędnicy często używają takiego żargonu, że dokumenty są dla zwykłych ludzi nie do przebrnięcia - wyjaśnia Małgorzata Koziarek.
Konsultacje? Nie idę
Józef Nowomiński przyznaje, że aktywność mieszkańców w sprawach publicznych jest niewielka. - Ludzie nie wierzą, że ich głos będzie brany pod uwagę. Mówią: „i tak władza zrobi przecież po swojemu” - diagnozuje.
- Udział w konsultacjach wymaga poświęcenia czasu. Jeśli ktoś zgłasza jakieś uwagi, a potem one nie dość, że nie są uwzględniane, to nie ma informacji zwrotnej, dlaczego tak się stało, to nic dziwnego, że ten ktoś nie ma już ochoty brać w tym udziału - wyjaśnia Małgorzata Koziarek.
Lubelski ratusz od 2015 roku przeprowadził osiem konsultacji. Siedem takich procesów jest w toku. Piotr Choroś, dyrektor Biura Partycypacji Społecznej w ratuszu, ocenia, że z roku na rok zainteresowanie konsultacjami rośnie.
- Mam wrażenie, że duży udział w tym ma wprowadzenie budżetu obywatelskiego. Ten proces uruchomiły osoby, które do tej pory nie interesowały się sprawami miasta, a teraz chcą współdecydować o Lublinie - mówi Choroś. - Generalnie w konsultacjach biorą udział dwie grupy. Pierwsza, to osoby i organizacje, które zawsze przychodzą na spotkania i zgłaszają uwagi. Druga to ludzie nowi, którzy całkiem niedawno zdecydowali się na takie działanie. Oczywiście mieszkańcy najchętniej zabierają głos w sprawach, które ich bezpośrednio dotyczą. Wiele osób bierze udział w spotkaniach dotyczących np. planów zagospodarowania przestrzennego. Lublinian interesuje, co może stanąć na danej działce w ich okolicy - dodaje.
Konsultacje przyciągają więc tłumy, gdy zanosi się na budowę ruchliwej ulicy. Albo przy okazji planów otwarcia spalarni śmieci. Albo wycinki szpaleru drzew rosnących na osiedlu od dekad. Ale sprawy związane np. z opieką nad bezdomnymi zwierzętami, delikatnie mówiąc, nie cieszą się popularnością. Interesują się nimi zazwyczaj tylko branżowe organizacje pozarządowe.
Jak to się robi w Sejmie
O konsultowaniu prawa w Polsce można mówić dużo. Na przykład to, że ustawy powinny przechodzić szerokie konsultacje społeczne, chyba że… jest to projekt ustawy poselskiej.
Praktyka ustanawiania prawa wygląda następująco. Najpierw ministerialny projekt założeń do ustawy poddawany jest konsultacjom publicznym. Następnie założenia są przyjmowane przez rząd. Powstaje projekt ustawy i znów jest poddawany konsultacjom. Potem projekt trafia do Sejmu, gdzie pracują nad nim posłowie. Wszystko trwa miesiącami. W przypadku projektu ustawy grupy posłów dokument jest składany od razu do Sejmu i nie ma konsultacji. Tak teraz powszechnie przyjmuje się prawo w Polsce.
Już w grudniu 2015 r., czyli zaraz po przejęciu władzy przez PiS, Obywatelskie Forum Legislacji Fundacja im. Stefana Batorego wyliczyło, że rząd pracował nad trzema ustawami. W tym czasie w Sejmie były 24 projekty poselskie. Zdaniem fundacji, ścieżka poselska jest wykorzystywana przez PiS do szybkiego przyjęcia prawa w gruncie rzeczy rządowego. Poselskimi ustawami było np. cofnięcie obowiązku szkolnego dla sześciolatków, ustawy o Trybunale Konstytucyjnym czy o służbie cywilnej. Wszystkie weszły w życie ekspresowo.
Żeby była jasność - brak konsultacji w sprawie ustaw nie jest domeną tylko tego rządu. O pakiecie ustaw antykolejkowych z 2014 roku (koalicja PO - PSL) fundacja pisała: - Wbrew wadze politycznej pakiet był przygotowywany bez udziału strony społecznej, bez ujawniania założeń, bez wstępnych konsultacji (…). Pierwsze zręby ujawniono na konferencji konsultacyjnej w Ministerstwie Zdrowia, w postaci prezentacji mechanizmu funkcjonowania pakietu.
Konsultacje o konsultacjach
A może konsultacje w ogóle nie są potrzebne? Przecież podczas wyborów wybieramy posłów, senatorów, radnych, prezydentów czy wójtów, którzy sprawują władzę. I to oni mają decydować w naszym imieniu o państwie czy mieście.
Krzysztof Jakubowski, prezes Fundacji Wolności, zapewnia, że w dzisiejszych czasach bezpośredni udział mieszkańców w procesie decydowania jest jednak niezbędny. - Należy zgłaszać swoje uwagi i propozycje. Nawet jeśli władz takie rozmowy do niczego nie obligują - uważa. Jakubowski idzie nawet o krok dalej. Jego zdaniem, powinno się konsultować nawet założenia i priorytety budżetu miasta na cały rok. - Taka procedura co roku odbywa się w Łodzi - tłumaczy Jakubowski.
Zdaniem Małgorzaty Koziarek, to kontrowersyjny pomysł. - W przypadku budżetu mogłyby zacząć się schody, bo to sprawa złożona, wymagająca jednak pewnej wiedzy, kompetencji - mówi.
Także Piotr Choroś uważa, że nie można konsultować wszystkiego. - To doprowadziłoby do sytuacji, w której codziennie uruchamialibyśmy w Lublinie dwa - trzy procesy konsultacyjne. Wszyscy by się w tym pogubili, łącznie z urzędnikami - zaznacza.
Lubelscy urzędnicy przyznają, że trzeba uprościć procedurę prowadzenia konsultacji. Właśnie trwają na ten temat... konsultacje społeczne. Jak tłumaczy Choroś, zmiany mają być techniczne. - Przyczyn jest kilka - pojawiło się nowe orzecznictwo sądowe, są nowe metody badawcze, jest budżet obywatelski, który też trzeba ująć w tym regulaminie. Trzeba też wprowadzić - literalnie - zakres spraw, które będzie poddawało się konsultacjom - dodaje urzędnik.
Zdaniem Chorosia, trzeba też rozwiązać problem sposobu konsultowania spraw. Bo nie każda wymaga organizowania kampanii informacyjnej i wielu spotkań. - Są też drobniejsze problemy, w których można przeprowadzić rzetelne konsultacje przez internet - podsuwa pomysł Choroś.
Ratusz zapewnia, że chce też ulepszyć proces informowania mieszkańców o zbliżających się konsultacjach.
- Ogłoszenia będą przesyłane do rad dzielnic, radnych miejskich, mediów, ale też innych podmiotów. Poza tym oczywiście, jak dotąd, będą publikowane w BIP-ie - tłumaczy Piotr Choroś. - Nie łudzimy się, że dotrzemy do wszystkich, bo to się nie uda. Nie możemy przecież w każdej sprawie wysyłać listów do każdego mieszkańca. Ale liczymy, że zastosowane przez nas rozwiązania pomogą skuteczniej informować lublinian - dodaje.
Małgorzata Koziarek z Instytut Spraw Publicznych przyznaje, że w ciągu ostatniej dekady wiele w kwestii prowadzenia konsultacji zmieniło się na lepsze. Ale zmiany nadal są niezbędne. - Przede wszystkim potrzebna jest dobra wola władz, np. samorządowych. I zrozumienie przez nich tego, że konsultacje społeczne to nie tylko przykra konieczność, ale też korzyść - również dla nich samych. Dzięki nim mogą przecież lepiej rozpoznawać potrzeby mieszkańców i efektywniej wydawać pieniądze. Ale też zapobiegać protestom pod oknami urzędów.